L’articolo 49 e la democrazia dei partiti.
Crisi della rappresentanza e necessità di una regolazione costituzionale
“Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale”.
L’articolo 49 della Costituzione delinea una concezione esigente della democrazia: non solo procedurale, ma organizzata e mediata. Il partito è indicato come lo strumento principale mediante cui i cittadini – il soggetto dell’articolo – realizzano la partecipazione politica organizzata, e dunque come elemento costitutivo dell’architettura democratica. L’articolo 49 connette libertà e funzione: autonomia dei soggetti politici e responsabilità nel processo di formazione della volontà collettiva. È qui che emerge la specificità – e l’anomalia – italiana. I partiti svolgono una funzione pubblica essenziale, ma continuano a essere disciplinati come associazioni private, prive di un quadro normativo adeguato al loro compito, giuridicamente deboli e scarsamente regolati.
I partiti di massa hanno compensato a lungo questa lacuna con la propria forza organizzativa. Con il loro declino è divenuta un problema strutturale, un vero e proprio deficit democratico. La democrazia nei partiti non è un elemento accessorio, ma una condizione di equilibrio del sistema rappresentativo: senza regole, il pluralismo si espone a distorsioni.
In questo contesto si inserisce la crisi più ampia dei corpi intermedi. Il venir meno delle organizzazioni che mediano tra società e istituzioni indebolisce la democrazia, esponendola a forme di disintermediazione che non ampliano la partecipazione, ma la frammentano.
La mancata traduzione in legge dell’ispirazione dell’articolo 49 ha favorito un duplice slittamento. Da un lato, la privatizzazione della forma-partito: organizzazioni sempre più adattabili alle esigenze delle leadership e alle contingenze elettorali. Dall’altro, la fragilità delle garanzie interne: diritti degli iscritti deboli, processi decisionali opachi, scarsa contendibilità delle scelte e dei principali ruoli di rappresentanza.
Un effetto evidente, collegato a quelli indotti delle leggi elettorali, è la proliferazione dei partiti, non come espressione di un pluralismo ordinato, ma come segno di una regolazione debole: soggetti politici facilmente costituibili, poco strutturati, legati a leadership personali – spesso plebiscitarie – più che a vaste comunità politiche, in permanente crisi di risorse economiche per sostenerne le strutture. Non la pluralità organizzata e “istituzionalizzata” delle democrazie più solide, ma una frammentazione instabile.
La questione, allora, non è se i partiti debbano essere liberi, ma quale libertà sia coerente con la Costituzione. Il metodo democratico richiamato dall’articolo 49 non può restare una formula: deve trovare una traduzione concreta. È anche da qui che passa la possibilità di ricostruire un rapporto tra cittadini e politica – non l’unico, certo – fondato su partecipazione organizzata e responsabilità pubblica.
La metamorfosi dei partiti: personalizzazione e regressione democratica
La crisi dei partiti contemporanei non è soltanto un mutamento organizzativo, ma una trasformazione che incide sulla loro funzione democratica. Il modello delineato dall’articolo 49 – partiti come strumenti della partecipazione organizzata – si è progressivamente allontanato dalla realtà. Come ha osservato Piero Ignazi, i partiti hanno perso gran parte delle loro caratteristiche originarie: radicamento territoriale, capacità di integrazione sociale, funzione educativa. Al loro posto si sono affermate organizzazioni più leggere e centrate sulla leadership e sulla comunicazione, nelle quali il momento organizzativo cede il passo a quello mediatico.
In Italia, questa trasformazione ha assunto una forma particolarmente accentuata. L’esperienza del berlusconismo ha segnato una svolta: il partito-azienda, costruito attorno a un leader proprietario e sostenuto dal controllo dei mezzi di comunicazione, ha introdotto una forma di personalizzazione estrema, oltre a una sfacciata patrimonializzazione della politica secondo quel “modello americano” che ha concorso al regresso della democrazia degli Usa. Non si è trattato di un episodio isolato, ma dell’avvio di una dinamica patologica che ha investito, in forme diverse, l’intero sistema politico e altre democrazie europee. Senza fare accostamenti infondati, si deve ricordare che anche il MoVimento 5 stelle alla sua affermazione, emersa in un sistema politico in grave crisi, è stato segnato dalla prevalenza di un’impresa – piccola – che ha ideato un “partito piattaforma” e un sistema legale ma opaco d’influenza, di controllo della partecipazione e delle risorse finanziarie: il modello della Casaleggio Associati.
I partiti così si configurano come strutture flessibili, adattabili alle esigenze del leader. La partecipazione organizzata è sostituita da forme di mobilitazione episodica; la relazione tra iscritti e decisioni si indebolisce, mentre cresce il peso delle cerchie ristrette e delle sedi informali, gli apparati si riducono sempre più agli staff istituzionali. La democrazia interna si riduce spesso a ratifica, più che a deliberazione. L’assenza di una disciplina coerente con l’articolo 49 consente ampi margini di opacità e discrezionalità: nella selezione delle candidature, nella formazione delle liste, nella gestione delle risorse e nella definizione degli assetti interni. Il partito si presenta sempre più come uno spazio poco contendibile, nel quale il potere è esercitato senza adeguati contrappesi. La mutazione dei partiti dunque non è soltanto il prodotto di trasformazioni sociali o tecnologiche. La mancata regolazione ha lasciato spazio a dinamiche oligarchiche di concentrazione del potere che hanno una propria logica oggettiva, difficilmente contrastabili solo sul piano interno. Secondo Giuliano Amato si tratta di uno stato patologico che “si aggrava ulteriormente quando i partiti diventano soggetti autoreferenziali e penetrando nelle istituzioni le occupano da padroni, abusando di esse senza scrupolo”. È stato il caso italiano. E così i partiti diventano “traditori di speranze, vengono considerati il problema e non invece lo strumento cardine per la soluzione dei dilemmi che attraversano le nostre società”. La delegittimazione alimenta sentimenti antipolitici e dinamiche populiste.
Un segnale emblematico è la trasformazione del tesseramento. Il dato complessivo dei cittadini iscritti è in calo e negli ultimi anni le informazioni rese dai partiti sono sempre più imprecise e aleatorie. L’iscrizione perde il suo significato di appartenenza a una comunità politica attiva e diventa spesso uno strumento occasionale, utilizzato per influenzare equilibri interni, mobilitato in occasione dei congressi. Di conseguenza, le correnti tendono a smarrire la loro necessaria funzione di elaborazione politica e confronto democratico, trasformandosi in sub-partiti, in strumenti di gestione del potere nelle istituzioni rigidamente verticalizzata. In conclusione della sua analisi empirica sulla mutazione organizzativa dei partiti fra il 1994 e il 2018, Eugenio Pizzimenti sintetizza così sulla fragilità dei partiti italiani: “appaiono, ormai, “tigri di carta”, la cui forza e legittimità sono legate esclusivamente alla capacità di resistere all’interno del circuito istituzionale, nel persistente vuoto di progetti credibili di consolidamento organizzativo di lungo periodo”.
L’analisi di Carlo Ferrajoli coglie la posta in gioco: i partiti non sono semplici strumenti, ma componenti necessarie della democrazia costituzionale e continuano a occupare una posizione preminente nel sistema politico, seppure quali esponenti di una politica sempre meno autonoma rispetto ai poteri di fatto, nazionali ed esterni. La regressione organizzativa, se non contrastata, non produce maggiore libertà di scelta, ma una riduzione ulteriore dell’autonomia a danno dei più, dei bisognosi di rappresentanza, e degli spazi effettivi di partecipazione. Come osservano anche Salvatore Bonfiglio e Gabriele Maestri, la democrazia nei partiti non è un elemento opzionale, ma una condizione di equilibrio dell’intero sistema. C’è una tensione crescente tra funzione e forma. I partiti continuano a esercitare un ruolo centrale, seppure non monopolista, ma lo fanno attraverso assetti sempre più deboli e meno trasparenti. Questa contraddizione incide direttamente sulla qualità della rappresentanza e della risposta politica.
Astensionismo e crisi della partecipazione
La crescita dell’astensionismo rappresenta oggi il segnale più evidente della trasformazione della democrazia italiana. È l’espressione di una frattura progressiva nel rapporto tra cittadini e politica organizzata.
Per lungo tempo, l’elevata partecipazione elettorale italiana è stata il prodotto di un sistema fondato su partiti radicati, capaci di strutturare la partecipazione e di trasformare domande, conflitti e movimenti sociali in rappresentanza politica. Il voto era il momento conclusivo di un processo più ampio, alimentato da organizzazioni diffuse e da identità collettive.
Il venir meno di questo modello non è stato compensato da nuove forme equivalenti. La rarefazione della vita interna dei partiti ha ridotto le occasioni di coinvolgimento reale. La politica si è progressivamente spostata sul piano mediatico, mentre la partecipazione si è fatta intermittente ed episodica. I processi sostanziali di formazione delle decisioni si spostano altrove, sotto l’influenza di dinamiche comunicative e di poteri difficilmente riconducibili ai circuiti democratici tradizionali. In queste condizioni, il voto tende a perdere significato. L’astensione diventa così una forma di distanza e di mancato riconoscimento. Si produce una rottura del circuito democratico. Il rapporto tra cittadini, partiti e istituzioni si allenta, con effetti diretti sull’effettività dell’uguaglianza politica. La partecipazione si concentra in alcuni segmenti sociali, mentre altri si allontanano.
Eppure, a certe condizioni, la partecipazione può essere riaccesa: l’esempio dei risultati del referendum costituzionale sulla riforma della giustizia è eloquente. Quando la scelta è semplificata – e priva di quorum – e la posta in gioco politica è chiaramente avvertita si rimotivano gli astensionisti intermittenti e si hanno adesioni impreviste come quelle dei giovani e dei giovanissimi. Quando insieme giocano orientamenti su grandi temi – le guerre e la marginalizzazione dell’Europa, le prepotenze autocratiche e bellicose di Trump e Netanyahu, l’indipendenza della giustizia – la preoccupazione può trasformarsi in mobilitazione e partecipazione.
Crisi dei partiti e astensionismo sono dunque fenomeni interdipendenti. Contrastarli implica la necessaria netta distinzione delle opzioni politiche come il superamento dei modi d’essere che generano sfiducia e distacco, ormai anche in occasione delle elezioni locali. La partecipazione non si ricostruisce senza organizzazione. L’articolo 49 indica una forma della partecipazione – organizzata, stabile, democratica – che oggi appare assente o anemica. Rendere trasparenti e contendibili i processi decisionali, rafforzare i diritti degli iscritti e ridurre le zone grigie delle organizzazioni non è solo un’esigenza normativa: è una condizione per ricostruire il legame tra cittadini e politica, per ridare forza al Parlamento e alle altre assemblee elettive.
Regolare i partiti: esempi europei e cantiere incompiuto
La comparazione europea mostra che nelle principali democrazie costituzionali i partiti non sono lasciati in una zona di indeterminatezza giuridica, ma sono riconosciuti e disciplinati in coerenza con la loro funzione pubblica.
Non esiste un modello uniforme, ma un principio comune: la libertà dei partiti presuppone regole che ne garantiscano democraticità interna, trasparenza e responsabilità. Il caso tedesco rappresenta il riferimento più compiuto: la Legge fondamentale richiede che la loro organizzazione interna sia conforme ai principi democratici, principio attuato attraverso una disciplina organica su struttura, funzionamento, finanziamento e controlli. Le fondazioni politiche, regolate per legge, godono di cospicui finanziamenti da parte dello Stato.
Un’impostazione analoga si ritrova in Spagna, dove la Costituzione e la legislazione ordinaria prevedono obblighi di democraticità e sistemi di controllo. In altri ordinamenti, come quello portoghese o nei paesi del Nord Europa, la regolazione si combina con forme di verifica più stringenti, spesso connesse al finanziamento pubblico.
Ciò che emerge è una scelta largamente condivisa: i partiti, in quanto strumenti della democrazia, non possono essere lasciati alla sola autoregolazione.
È su questo terreno che l’Italia mostra il suo ritardo. L’articolo 49 contiene un principio analogo, ma non è stato tradotto in una disciplina organica. Come è stato osservato da Felice Besostri, l’equivoco interpretativo tra “metodo democratico” riferito all’azione esterna dei partiti e “ordinamento interno a base democratica” ha contribuito a svuotare di contenuto la disposizione costituzionale, di per sé esile, riducendola a una garanzia formale del pluralismo elettorale. Proprio questa lettura ha consentito di eludere il nodo della democrazia interna, aprendo la strada a forme di organizzazione “di fatto” sempre più sottratte a vincoli e controlli.
E tuttavia, nel corso delle ultime legislature, il Parlamento aveva avviato un cantiere riformatore significativo. Le proposte di legge presentate, accompagnate da un lavoro istruttorio approfondito – per alcune delle quali si è avviato l’iter – hanno affrontato i nodi principali: riconoscimento giuridico dei partiti, democrazia interna, diritti degli iscritti, leggibilità delle procedure decisionali e selezione delle candidature.
Un elemento ricorrente è stato il collegamento tra finanziamento e qualità democratica, secondo una logica che, come già sottolineato, trova riscontro in altri ordinamenti europei.
Le proposte però non hanno trovato un approdo legislativo e si è preferito intervenire su aspetti parziali, senza affrontare in modo organico il problema della struttura democratica dei partiti.
La questione della traduzione in legge dell’articolo 49 si presenta quindi in termini maturi: non si tratta di ripartire da zero, ma di valorizzare un patrimonio di elaborazioni già esistente, sviluppando innovazioni in risposta ai velocissimi cambiamenti e per fare emergere una domanda di partecipazione – nel referendum costituzionale emerge quella della generazione Z, perché può esprimersi fuori dai partiti – che si manifesta in forme nuove.
Dare forma ai partiti: proposte per una legge ispirata all’articolo 49
Se i partiti sono organi necessari della democrazia costituzionale, la loro organizzazione non può essere considerata un fatto privato. La mancata traduzione dell’articolo 49 rappresenta un difetto di coerenza dell’ordinamento. Assumere fino in fondo questa impostazione significa riconoscere che una legge sui partiti non limita la libertà politica, ma la rende effettiva. Il punto non è imporre un modello uniforme, ma di definire una soglia minima di democraticità e responsabilità entro la quale i partiti possano esercitare la loro autonomia.
Un primo passaggio riguarda il riconoscimento della natura giuridica dei partiti. L’attuale configurazione, che li colloca tra le associazioni non riconosciute, non appare più adeguata rispetto alla funzione che essi svolgono. Questa esigenza non è nuova nel dibattito costituzionale italiano. Già in sede costituente era stata avanzata, in particolare da Costantino Mortati, la proposta di riconoscere giuridicamente i partiti e di assoggettarne anche la vita interna al metodo democratico. Tale impostazione, sostenuta da altri autorevoli costituenti, non trovò allora accoglimento per ragioni storiche e politiche legate, dopo il ventennio della dittatura fascista e con l’alzarsi della “cortina di ferro”, al timore di possibili forme di controllo sulle opposizioni.
Il riconoscimento della personalità giuridica e la conseguente iscrizione in un registro pubblico aggiornato consentirebbero di rendere trasparente la struttura, chiarire il regime di responsabilità e garantire la tracciabilità delle decisioni e delle risorse, tanto a livello centrale quanto territoriale, e forse anche di consolidare i partiti e evitare – insieme ad altre regolazioni del funzionamento delle assemblee elettive – troppo facili frammentazioni e proliferazioni.
A questo riconoscimento deve accompagnarsi una disciplina che renda effettivo il metodo democratico. Gli statuti devono diventare strumenti sostanziali, capaci di garantire la partecipazione degli iscritti, la contendibilità delle leadership e la tutela delle minoranze, prevedendo anche forme di verifica sulla loro applicazione. Una disciplina di questo tipo richiede tuttavia un grado di dettaglio sufficiente a renderla effettiva. Il mero deposito di uno statuto non garantisce, di per sé, la democraticità dell’organizzazione, se non è accompagnato da requisiti puntuali e verificabili e da strumenti idonei a controllarne l’applicazione.
È sul terreno dei diritti degli iscritti che si misura la qualità della democrazia interna. Oggi tali diritti restano spesso deboli e difficilmente esigibili. Una legge dovrebbe renderli effettivi: diritto all’informazione, alla partecipazione, al voto nelle decisioni rilevanti, nonché alla possibilità di contestare atti ritenuti illegittimi.
Un nodo decisivo riguarda la selezione delle candidature, che rappresenta uno dei punti più critici del rapporto tra cittadini e partiti. Intervenire su questo aspetto non significa imporre modelli rigidi, ma richiedere procedure trasparenti, verificabili e aperte, con decisioni motivate e criteri chiari, improntati a apertura competitiva e pari opportunità, anche nel caso del ricorso alle primarie per iscritti ed elettori. Anche le primarie, poiché il ridursi della base d’iscritti ha indebolito anche la legittimazione delle scelte per le candidature e, per mantenere la coesione di partiti e alleanze politiche o in alternativa al sistema delle preferenze, ha reso spesso necessarie consultazioni più ampie.
Il tema del finanziamento si inserisce in questo quadro con una valenza non solo tecnica, ma politica. La riforma del 2013 ha introdotto un sistema fondato in larga misura sul 2 per mille e sulle erogazioni liberali. Questo modello ha rafforzato la trasparenza, ma presenta limiti di sostenibilità. Il 2 per mille costituisce una forma significativa di legittimazione volontaria, che segnala un rapporto diretto tra cittadini e partiti con esiti interessanti, ma non è sufficiente a sostenere il funzionamento di organizzazioni complesse.
La questione del finanziamento non può essere separata da quella della regolazione complessiva, anche se va tenuta distinta rispetto alla necessità prioritaria di affermare la democrazia dei partiti. Le risorse pubbliche devono essere considerate uno strumento a sostegno del ruolo costituzionale dei partiti e possono essere giustificate nella misura in cui sono collegate al rispetto di standard rigorosi di pubblicità e democraticità; alla promozione della partecipazione politica e alla garanzia del radicamento territoriale dei partiti; all’uso corretto della comunicazione digitale; all’elaborazione delle politiche, alla formazione e agli scambi d’esperienze; al rapporto, in reciproca autonomia, con le espressioni della società civile organizzata, dai sindacati al volontariato ai centri di cultura; all’organizzazione sovranazionale dei partiti (la questione aperta dei partiti europei va di pari passo con l’esigenza di democratizzazione dell’Unione europea). Serve un vero e proprio salto di qualità e si deve avere il coraggio di rivendicarlo.
Oggi, il ruolo della Commissione di garanzia degli statuti e per la trasparenza dei rendiconti rappresenta un punto di partenza importante, ma ancora limitato. Le relazioni annuali hanno migliorato la qualità della rendicontazione, ma il controllo resta prevalentemente contabile. Una riforma dovrebbe estenderne le competenze alla verifica preliminare del rispetto delle procedure democratiche, rafforzandone il ruolo come presidio della legalità interna. Il tema dei controlli è cruciale. È stato proposto di distinguere tra la verifica della conformità degli statuti ai principi costituzionali, che potrebbe essere affidata alla Corte costituzionale, e il controllo sull’effettiva applicazione delle norme statutarie, da demandare alla giurisdizione ordinaria. Una simile articolazione consentirebbe di evitare sia i limiti dell’autodichia sia i rischi di un controllo eccessivamente politicizzato.
Le azioni per una scelta costituzionale non più rinviabile
Accanto alla dimensione istituzionale dell’iniziativa, assume rilievo il contributo della società civile. Le iniziative assunte dalle ACLI – che hanno promosso proposte di legge d’iniziativa popolare, con ampio confronto e adesioni della cittadinanza attiva – e in tempi meno recenti dalla Fondazione Etica, hanno espresso una domanda di qualità democratica, diffusa ma ancora insufficientemente orientata e organizzata, che va oltre il perimetro delle istituzioni.
Entro questa cornice si collocano anche il confronto avviato dall’Associazione degli ex Parlamentari della Repubblica per articolare delle proposte e l’idea di strutturare un Osservatorio permanente intestato all’articolo 49, come spazio di monitoraggio, elaborazione e confronto tra associazioni, università e soggetti civici, in grado di rendere visibile la qualità della democrazia interna dei partiti, d’interloquire con le istituzioni interessate e con i partiti e di alimentare il dibattito pubblico.
Nel recente convegno svolto a Genova “Democrazia alla prova” il Forum Disuguaglianze e Diversità, grazie ai contributi di Gaetano Azzariti, Nadia Urbinati, Filippo Barbera e Piero Ignazi, ha creato un confronto su una domanda fondamentale: non se la democrazia sia “in crisi” in astratto, ma se sia capace di reagire alla prova a cui è sottoposta e di rinnovare i propri strumenti, la propria credibilità, il proprio rapporto con la società. E come chi la promuove possa tornare a vedere le possibilità di far valere esperienze e pratiche democratiche, sperimentazioni. La risposta riguarda anche i partiti, che vivono una crisi cronicizzata che non può essere vista come un destino: dando vita all’articolo 49 possono ricostruire un equilibrio tra autonomia e responsabilità necessario a svolgere la loro missione costituzionale.
Il “non intervento” non è più una posizione neutrale, ma una scelta che ha già contribuito a consolidare discrezionalità non controllata, debolezza organizzativa e distanza tra cittadini e politica. Non è affatto certo che vi sia una generalizzata aspirazione alla partecipazione e alla controllabilità, perché nella lunga crisi si è creato e consolidato un modello di partito – con segretari eletti spesso per acclamazione… – che ha una sua propria perversa razionalità. Riaprire il cantiere dell’articolo 49, porre al centro questa riforma anche in vista delle elezioni politiche del 2027, inserire questo obiettivo nelle proposte dei partiti e nel programma delle alleanze politiche, significa scegliere di rispondere a una dinamica che ha un segno politico regressivo, che contrasta con la Costituzione e ne frena l’attuazione. Su questa base è possibile riattivare un percorso che non parte da zero.
È necessario e possibile attivare una pressione dal basso. Esiste una domanda di qualità democratica che può diventare leva di cambiamento. La riapertura del cantiere legislativo non è un adempimento tecnico, ma una scelta politico-costituzionale. Si deve animare una discussione, alla quale i partiti e le alleanze che propongono devono essere chiamati a dare sponda, che contribuisca a mantenere aperto il tema nello spazio pubblico, a monitorare le pratiche e a sostenere il confronto tra istituzioni e società.
In definitiva, la traduzione legislativa dell’articolo 49 riguarda la forma e la sostanza della democrazia. Si tratta di stabilire se accettare l’evoluzione verso un sistema sempre più disintermediato, centrato sulle leadership e segnato da una partecipazione socialmente selettiva, oppure se ricostruire una democrazia organizzata, nella quale i partiti tornino a essere luoghi effettivi di partecipazione, elaborazione e decisione.
Marco Filippeschi
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